Moderna tillståndsprocesser för elnät SOU 2019:30

Bakgrund

Elnätet är en grundläggande infrastruktur i vårt samhälle. Ett robust elnät är även en viktig beståndsdel för Sveriges krisberedskap och totalförsvarets behov. Det är därför avgörande att reglerna som styr elnätet är väl i takt med samhällsutvecklingen. Med en ökad produktion av väderberoende el och en ökad småskalig elproduktion är det viktigt med ett regelverk som tillåter och möjliggör en effektiv anpassning till nya förutsättningar. En ökad elektrifiering av samhället, bland annat inom transportsektor och industri, kommer att påverka elnätet och ställa nya krav på det. En möjlig utveckling är också att vissa verksamheter, bostäder eller mindre områden vill ha ett eget elnät för att fördela och styra användning och produktion av el internt. Den europeiska lagstiftning som kontinuerligt arbetas fram inom EU, bland annat i syfte att uppnå en gemensam elmarknad, ställer även den nya krav på den svenska lagstiftningen.

Privatpersoner och företag har rätt att förutsätta att villkor skapas för en effektiv och hållbar energianvändning och en kostnadseffektiv svensk energiförsörjning med låg inverkan på hälsa, miljö och klimat, vilket också varit målet för svensk energipolitik under lång tid. Ett framtida elnät måste klara de utmaningar som förutses, med stora variationer i såväl effektbehov som effekttillförsel, på ett kostnadseffektivt sätt.

Det kan ifrågasättas om rådande regelverk gällande tillstånd för att få bygga och använda elnät – nätkoncessioner – ger elnätets aktörer rätt förutsättningar för att möta de krav som ställs på dagens och framtidens energisystem. Kraven på flexibilitet och effektivitet ökar för anslutning av elproduktion från förnybara källor, men också för anslutning av nya elintensiva verksamheter.

Energiöverenskommelsen, som slöts mellan fem riksdagspartier (S, M, MP, C och KD) i juni 2016, innefattar ett mål om att Sverige år 2040 ska ha en helt och hållet förnybar elproduktion. Energipolitiken ska skapa villkor för en effektiv och hållbar energianvändning och en kostnadseffektiv svensk energiförsörjning med låg negativ påverkan på hälsa, miljö och klimat samt underlätta omställningen till ett hållbart samhälle.

Energiöverenskommelsen följdes av regeringens proposition om energipolitikens inriktning (prop. 2017/18:228). Av propositionen framgår bland annat att överföringskapaciteten i elnätet ska öka, att Sverige ska arbeta för att sammanlänkningen inom EU ska öka och att regelverken kring elnätet kontinuerligt ska utvecklas.

Utredningens uppdrag

Utredningens uppdrag har enligt direktivet (dir. 2018:6) varit att se över regelverket för nätkoncessioner så att det inte skapar osäkerhet eller sätter upp onödiga hinder för energiaktörer, samtidigt som övriga samhälls-intressen ska skyddas. Ambitionen är att skapa ett modernt, tydligt och ändamålsenligt regelverk. Vi ska:

• lämna författningsförslag som moderniserar, förenklar och för-bättrar elnätsregelverket,
• beakta elnätets betydelse som grundläggande infrastruktur, och
• se till att förslag samverkar med andra förslag som lagts och läggs.

Därigenom bidrar utredningen till att möjliggöra omställningen till förnybar elproduktion.

Uppdraget är fokuserat kring fyra teman: koncessionsplikt och undantag från koncessionsplikt, en mer miljöbalkslik prövning och rättskraft, samredovisning av elnät och en studie av om nätnivåerna bör ändras. En konsekvensanalys har tagits fram för de författningsförslag som utredningen presenterar.

Utredningens förslag och bedömningar

Koncessionsplikten och regleringen av elnät

Det legala monopol som följer av nätkoncessioner möjliggör att nätföretagen kan realisera de skalfördelar som finns i verksamheten. Koncessionsplikten innebär även en möjlighet att pröva nätföretagets lämplighet att bedriva nätverksamhet. Den generella koncessionsplikten för starkströmsledningar bör därför behållas, likaså indelningen i nätkoncessioner för område och linje.

Alla elledningar behöver inte tillstånd, men regelverket om undantag från koncessionsplikt måste kunna utvecklas och förtydligas allteftersom förutsättningarna ändras. Nätmyndigheten bör därför få ett bemyndigande att i föreskrifter fastställa undantag från kravet på nätkoncession. Vi bedömer att dagens undantag behöver förändras bland annat genom ett utökat undantag för produktionsnät, ett nytt undantag för överföring av förnybar elproduktion m.m., ett utökat och förenklat undantag för fordons eller en trafikleds elbehov samt ett nytt undantag för överföring av lokalkraft mellan närliggande produktions- och överföringsanläggningar. De generella undantagen från koncessionsplikt bör kompletteras med en möjlighet för nätmyndigheten att, om särskilda skäl finns, kunna ge dispens från koncessionsplikten. Samtidigt bör möjligheten att få ett bindande besked om koncessionsplikt tas bort.

Skyldigheter för nätföretag och övrig reglering enligt ellagen (1997:857) bör följa av att företaget bedriver nätverksamhet, det vill säga överför el för annans räkning med stöd av nätkoncession. Det finns fall där miljöprövning och ett skydd mot samhällsonyttiga infrastrukturer motiverar en koncessionsprövning även om ingen överföring sker för annans räkning. Detta gäller ledningar till en större industrianläggning eller från en produktionsanläggning som ägs av industrin respektive producenten. Enligt gällande regelverk omfattas även sådana ledningar av all reglering enligt ellagen. Denna ordning är både besvärlig och kostsam för de berörda företagen utan att någon nytta tillförs. Reglerna innebär även en ökad administration för nätmyndigheten. Koncessionerade ledningar som saknar externa kunder bör därför undantas från regleringen.

Samtidigt bör nätmyndigheten få bemyndigande att i föreskrift reglera om och i vilken utsträckning ledningar som används utan stöd av nätkoncession ska omfattas av regleringen.

Ett syfte med regleringen är att externa kunder på vissa icke koncessionerade nät ska ha möjlighet att byta elhandlare. Denna möjlighet förutsätter att mätning sker. Det bör därför tydliggöras att en inmatningspunkt, lika väl som en uttagspunkt, kan vara belägen på ett icke koncessionerat nät. Om mätning av flödet i en nätabonnemangspunkt delvis avser ett flöde som redan har blivit mätt i en intern uttagspunkt eller inmatningspunkt ska det flöde som mäts i den interna uttagspunkten eller inmatningspunkten kunna avräknas från flödet i  nätabonnemangspunkten.

Ett strängare krav på avbrottstid på uttagspunktsnivå än vad som följer av ellagen kan leda till att nya ledningar måste byggas, med kostnader och tidsåtgång till följd, utan att ledningen är efterfrågad av vare sig nätföretaget eller dess kunder. Vår bedömning är att sådana krav inte bör finnas i föreskrifter.

För att minska administrationen och ledtiderna föreslår vi ett antal administrativa förändringar, så att det blir enklare att ändra, justera och ompröva hela eller delar av en befintlig nätkoncession för linje. Koncessionshavaren ska kunna ansöka om ändring eller justering av en befintlig nätkoncession för linje. Detta ska kunna göras även om det inte har gått 40 år sedan nätkoncessionen meddelades. En kort ledningssträcka med egen koncession, men som inte utgör en egen funktionell teknisk anläggning, ska kunna omprövas tillsammans med den övriga anläggningen även om det inte har gått 40 år sedan nätkoncessionen för den kortare sträckan meddelades. De bör också bli enklare att dela, sammanlägga och delvis överlåta nätkoncessioner. En nätkoncession ska kunna återkallas helt eller delvis om nätkoncessionen inte längre behövs för en ledning eller ett ledningsnät.

Prövningsordningen för elledningar

Nuvarande ordning med prövning av miljöpåverkan och allmän lämplighet hos nätmyndigheten bör kvarstå. En eventuell framtida övergång till miljötillstånd bör vara samordnad med en översyn av andra liknande tillstånd, till exempel koncessioner enligt lagen (1978:160) om vissa rörledningar och naturgaslagen (2005:403), och ta särskilt fokus på frågorna om hur besluten om miljötillstånd och allmän lämplighet förhåller sig till varandra och hur dubbel överklagbarhet kan undvikas. Detta för att få en enhetlig och ändamålsenlig lösning.

Vi anser att fler ledningar ska kunna byggas med stöd av nätkoncession för område eller en prövning som motsvarar den för ledningar inom nätkoncession för område. Syftet är att på ett effektivt sätt minska behovet av tidskrävande processer för ledningar som behövs för kapacitetsförstärkning, nyanslutningar av nya elanvändare och elproducenter och åtgärder för att minska risken för elavbrott med en nivå på miljöhänsyn som redan är accepterad på flera håll i landet. Med denna ordning ska ledningar på samma spänningsnivå i ökad utsträckning prövas på ett likartat sätt. Vi föreslår därför att utbyggnaden av regionnätet på lägre spänningsnivåer ska kunna ske med stöd av nätkoncession för område. Nätkoncessioner för regionnätsområden ska dock inte omfattas av ett lika starkt legalt monopol som nätkoncessioner för område som avser lokalnät. Kopplingen mellan koncessionsform och hur en ledning ska redovisas bör ändras på så sätt att ledningar som omfattas av nätkoncession för lokalnätsområde ska redovisas som regionnät om ledningarna har regionnätsfunktion. En innehavare av nätkoncession för ett lokalnätsområde ska få tillåta andra nätföretag att bygga ledningar inom det område och den spänningsnivå som gäller för området.

Frågorna om marktillträde och ledningsrätt har stor betydelse för den totala projekttiden. Om någon avser att bygga en ledning med stöd av nätkoncession ska länsstyrelsen få besluta om rätt för att få tillträde till en fastighet för detaljprojektering och den markunder-sökning (undersökningstillstånd) som krävs för att kunna precisera ledningssträckningen eller undersöka vilken påverkan verksamheten får på miljön. Förslaget är oberoende av om ledningen ska byggas med stöd av nätkoncession för linje eller område. Ellagen bör samtidigt förtydligas så att arbeten och undersökningar, som enbart sker i syfte att definiera var och hur en ledning ska byggas och vilken påverkan det får på miljön, inte ska anses ingå i byggandet av ledningen.

En ökad möjlighet till delvis parallella processer hos nätmyndigheten och lantmäterimyndigheten skulle kunna förkorta den totala tiden för att få nödvändig markåtkomst för att få bygga en ledning. Det finns redan i dag en möjlighet för nätmyndigheten att medge att ledningsrättsförrättningen får inledas även om nätkoncessionen ännu inte har meddelats. För att öka tillämpningen av den bestämmelsen bör nätmyndighetens medgivande kunna begränsas till att endast avse vissa delar av förrättningen.

Den som vill bedriva vattenverksamhet ska ha rådighet om vattenverksamheten behövs för elektrisk starkströmsledning för vilken nätkoncession för linje fordras. Genom kopplingen till nätkoncession bidrar förslaget till att i en ökad utsträckning samla miljöprövningen.

Vi lämnar även förslag för, att inom gällande regelverk, förkorta och samordna projektprocessen. Nätmyndigheten bör ges i uppdrag att arbeta för en bättre samordning av projektprocessen. Vi vill i sammanhanget även lyfta nyttan av att berörda aktörer – elnätsbranschen, nätmyndigheten, länsstyrelsen och Lantmäteriet – upprätthåller och utvecklar den ömsesidiga dialogen om projektprocessen. Detta för att åstadkomma ökad likformighet över landet och mellan nätföretag samt för att myndigheternas hantering ska vara samordnade, till exempel hur beslut utformas.

För att den resurskrävande projektprocessen inte ska vara förgäves bör kravet på särskilda skäl för att få en förlängd tid för att färdigställa en ledning tas bort vid första förlängningstillfället.

Koncessionsprövningens omfattning och rättsliga status

Investeringar i större elledningar är kostsamma och innebär också ett ingrepp i mark och miljö. Det är därför viktigt att de ledningar som byggs fyller ett tydligt behov. Vår bedömning är att prövningen av en lednings allmänna lämplighet ska ske på ett tydligt underlag och i enlighet med tydliga och transparenta principer. Även om hela miljöprövningen inte sker inom ramen för koncessionsprövningen, uppfyller nätkoncessioner för linje syftet att prövas utifrån miljöhänsyn. Några ändringar behövs inte heller avseende prövningen av koncessionsområdets lämplighet. För att bibehålla den faktiska kontrollen över elnätet inom landets gränser bör det införas ett funktionskrav på att driften av en ledning eller ett ledningsnät ska ske från Sverige.

Vi ska enligt direktivet beakta elnätets betydelse som grundläggande infrastruktur. Detta i kombination med den praxis som utvecklats motiverar en översyn av regelverket avseende koncessionsbesluts rättskraft gentemot miljöbalken. Vi föreslår att ledningar, som med stöd av nätkoncession för linje används med en spänning om minst 130 kV, inte med stöd av miljöbalken ska få förbjudas avseende den funktion, i den sträckning eller i det huvudsakliga utförande som anges i koncessionsbeslutet. För att anpassa regelverket i ellagen till det som gäller enligt miljöbalken föreslår vi att rätten för miljöorganisationer att överklaga koncessionsbeslut ska utökas.

Vi har tittat på förhållande mellan ellagen och plan- och bygglagen (2010:900). Vår bedömning är att någon ändring inte behöver göras i plan- och bygglagen för att undvika intressekonflikter mellan befintliga kraftledningar och nybyggnation. I stället bör Boverket på lämpligt sätt förtydliga hur regelverket ska tillämpas korrekt.

Nätmyndigheten ska kunna besluta om verkställighet av ett beslut om nätkoncession om det är fråga om en ledning av mindre omfattning med begränsad påverkan på motstående intressen.

Reglerna för samredovisning

Kravet på geografisk närhet för samredovisning av lokalnätsområden bör tas bort. Vår bedömning är att förslaget kan genomföras utan att marknadens effektivitet försämras väsentligt. Däremot bör kravet på icke olämplig enhet kvarstå och samlad redovisning ska bara kunna genomföras inom nätföretagets lokalnät och inte mellan områden för lokalnät respektive regionnät. Detta eftersom den utjämning i tariffens nivå som blir följden innebär ett alltför stort avsteg från effektivt utformade nättariffer för överföring av el.

Studie av om nätnivåerna bör ändras

Den nuvarande spänningsgränsen för transmissionsnätet bör behållas tills vidare. Vi ser inte att en sänkt spänningsgräns för transmissionsledningar skulle innebära några uppenbara praktiska, regulatoriska och resursmässiga fördelar i förhållande till dagens ordning.

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

Flera av utredningens förslag kan även komma att beröra de förslag som Ei kommer att lämna inom ramen för sitt uppdrag att ta fram författningsförslag för genomförande av reviderad EU-lagstiftning inom elområdet, bland annat ett nytt elmarknadsdirektiv.

Författningsförslagen är därför skrivna med den 1 januari 2021 för ikraft-trädandet. Vi föreslår övergångsbestämmelser för de nya reglerna om samlad redovisning och undantag från koncessionsplikt.

Konsekvenser

Vi har som övergripande princip vid utvärderingen av befintligt regelverk utgått från att lika situationer ska hanteras lika. Vi bedömer att utbyggnad av regionnät på lägre spänningsnivåer i ökad utsträckning skulle kunna ske med stöd av nätkoncession för område, vilket leder till betydligt kortare processtid. Det kan också frigöra resurser för de projekt som har störst påverkan och störst betydelse. Ledtiderna för att få bygga elledningar ska kortas genom en bättre samordnad tillståndsprocess med ökad koordinering mellan tillståndsgivande myndigheter, tidigare marktillträde för detaljprojektering och undanröjande av processuella hinder. Det åtgärdspaket som vi föreslår kommer sammantaget att effektivisera och modernisera tillståndsprocessen för elnät.

Förslagen kommer även att leda till en mer kostnadseffektiv energiomställning genom att underlätta anslutning och delning av elproduktionsanläggningar, underlätta elektrifieringen av transportsektorn och ta bort administrativa hinder för att uppgradera och modifiera delar av en befintlig starkströmsledning.