Riordino del gioco: nuova versione del Ddl, si stringono i tempi

Si tratta di obiettivi che presuppongono: a) una razionalizzazione graduale e controllata dell’offerta di gioco, b) misure tecniche e normative finalizzate alla tutela dei soggetti maggiormente vulnerabili (diminuzione dei limiti di giocata e di vincita, formazione continua dei gestori, caratteristiche minime di sale e degli altri luoghi in cui si offre gioco, e così via), c) il contrasto ad ogni forma di gioco d’azzardo illegale, soprattutto quello offerto via web da soggetti che utilizzano piattaforme collocate al di fuori del territorio dello Stato”.

 

RACCORDO TRA DISCIPLINA NAZIONALE E NORMATIVE LOCALI – Fra i punti fermi del progetto c'è la concertazione fra Esecutivo e Regioni. “La possibilità per gli enti locali di legiferare in materia di gioco pubblico, seppure sotto il profilo delle esigenze sanitarie e delle conseguenze sociali connesse alla pratica di tali attività, ha provocato il diffondersi, sul territorio nazionale, di discipline e regole tra loro molto diversificate.

A tal fine, la legge di delega prevede, tra i criteri direttivi, l’introduzione di norme tese a garantire l'applicazione di regole trasparenti e uniformi nell'intero territorio nazionale, garantendo forme vincolanti di partecipazione dei Comuni competenti per territorio al procedimento di autorizzazione e di pianificazione, che tenga conto di parametri di distanza da luoghi sensibili validi per l'intero territorio nazionale, della dislocazione locale di sale da gioco e di punti di vendita in cui si esercita come attività principale l'offerta di scommesse su eventi sportivi e non sportivi, nonché in materia di installazione degli apparecchi idonei per il gioco lecito, 'comunque con riserva allo Stato della definizione delle regole necessarie per esigenze di ordine e sicurezza pubblica, assicurando la salvaguardia delle discipline regolatorie nel frattempo emanate a livello locale che risultino coerenti con i princìpi delle norme di attuazione della presente lettera'”.

 

RAZIONALIZZAZIONE DELLA RETE FISICA – Nell'ultima bozza quindi si ricorda che il “comma 2 alla lettera b) e c), della legge delega prevede la razionalizzazione territoriale della rete di raccolta del gioco, anche in funzione della pianificazione della dislocazione locale (di cui alla lettera e dello stesso comma), a partire da quello praticato mediante gli apparecchi da divertimento ed intrattenimento, di cui all'articolo 110, comma 6, lettere a) e b) del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza.

La predetta razionalizzazione territoriale deve consentire una più rispondente offerta di gioco alle esigenze e finalità individuate dalla presente legge delega e a tal fine deve essere improntata: al criterio della progressiva concentrazione della raccolta di gioco in ambienti sicuri e controllati, con relativa responsabilità del concessionario ovvero del titolare dell'esercizio; alla individuazione dei criteri di riordino e sviluppo della dislocazione territoriale della rete di raccolta del gioco, in maniera omogenea sul territorio nazionale, in proporzione al numero, alla densità e alla composizione anagrafica della popolazione di ciascuna Regione e/o aree geografiche.

I suddetti criteri e la loro applicazione saranno definiti in sede di predisposizione dei decreti delegati; alla revisione del numero massimo degli apparecchi presenti in ciascun esercizio anche in relazione alla previsione di una superficie minima per gli esercizi che li ospitano, alla separazione graduale degli spazi nei quali vengono installati ed alla definizione delle fasce orarie di gioco; all’innalzamento del livello qualitativo dei punti di gioco attraverso l’introduzione delle c.d sale certificate. Nell’ambito del processo di razionalizzazione della rete deve, in ogni caso, considerarsi esclusa la possibilità di procedere ad una riduzione numerica della rete di raccolta del gioco, al fine di evitare una eventuale impatto negativo sul gettito erariale”.

 

REVISIONE TITOLI ABILITATIVI PER L’ESERCIZIO DEL GIOCO - “Il comma 2, lettera d) prevede un innalzamento del livello qualitativo dei punti gioco e dell’offerta attraverso nuove regole di rilascio delle licenze di vendita del gioco.

Attualmente esistono due tipi di autorizzazione riguardanti l’attività di gioco, quella ex art. 88 Tulps e quella ex art. 86 del Tulps stesso”, si legge nel testo.

“La prima rilasciata dalla Questura per i giochi più rischiosi (scommesse e sale gioco in generale), la seconda rilasciata dal Comune per i giochi meno rischiosi. Ciò avvantaggia i c.d. Ctd (Centri trasmissione dati) che aprono alla stregua di locali commerciali e offrono poi gioco sotto forma di scommesse di bookmaker esteri e si dimostrano, altresì, disponibili alla installazione di Awp da parte di concessionari statali accondiscendenti. Con la norma in esame si apre alla possibilità di valutare l’opportunità di far ricadere nel solo art. 88 qualunque forma autorizzatoria (statale) di attività di gioco in Italia (in disparte la previa titolarità della concessione in capo al titolare-concessionario). La disposizione prevede inoltre che il rilascio delle licenza debba avvenire solo in presenza di determinati requisiti in relazione alla tipologia degli esercizi e previa verifica dell’iscrizione di tutti gli operatori di gioco nel Registro unico degli operatori di gioco pubblico di cui all’articolo 27 del decreto-legge 26 ottobre 2019, n. 124, convertito, con modificazioni, dalla legge 19 dicembre 2019, n. 157. Misure tecniche per prevenire i disturbi da gioco d'azzardo (Dga) Il comma 2, lettere e) prevede l’introduzione di regole tecniche atte a prevenire fenomeni di disturbi da gioco d’azzardo patologico (Dga).

 

Le misure indicate dalla norma (alcune delle quali già in essere) sono a titolo esemplificativo (come risulta dall’utilizzo dell’espressione 'quali'…) le seguenti: diminuzione dei limiti di giocata e di vincita; obbligo della formazione continua dei gestori e degli esercenti; rafforzamento dei meccanismi di autoesclusione dal gioco, anche sulla base di un registro nazionale al quale possono iscriversi i soggetti che chiedono di essere esclusi dalla partecipazione in qualsiasi forma ai giochi con vincita in denaro; previsione di caratteristiche minime che devono possedere le sale e gli altri luoghi in cui si offre gioco; 'certificazione' di ogni singolo apparecchio, con passaggio graduale, tenendo conto del periodo di ammortamento degli investimenti effettuati, ad apparecchi che consentono il gioco solo da ambiente remoto, facenti parte di sistemi di gioco non alterabili; - divieto di raccogliere gioco su competizioni sportive dilettantistiche riservate esclusivamente a minori di anni 18”.

 

ORGANISMI DI CERTIFICAZIONE - La lettera f) del comma 2 prevede la revisione della disciplina in materia di qualificazione degli organismi di certificazione degli apparecchi da intrattenimento, nonché le responsabilità di tali organismi e dei concessionari per i casi di certificazioni non veritiere. “A normativa vigente, anche di fonte convenzionale, la conformità degli apparecchi per il gioco con vincita in denaro (c.d. Awp-Vlt) alle regole tecniche adottate dall’Amministrazione (costituenti paradigma di riferimento per stabilire la liceità degli apparecchi e del gioco con essi praticato) è stabilita – per le Awp – da soggetti privati (che l’Amministrazione riconosce tenendone un elenco) cui produttori e importatori si rivolgono autonomamente, scegliendoseli, nonché – per le Vlt – da Sogei.

In quest’ultimo caso, per la verifica dei requisiti tecnico-giuridici di funzionamento di sistemi di gioco, a Sogei si rivolgono i concessionari. La verifica di conformità determina una 'certificazione', che, di fatto, genera un attestato di liceità facente pubblica fede nei riguardi sia dei giocatori sia, e soprattutto, di coloro che si dotano degli apparecchi e dei sistemi di gioco. Si verifica, quindi, che relativamente agli apparecchi, l’amministrazione 'certifica' esclusivamente su un 'modello' (ossia un singolo apparecchio-tipo, offerto ai controlli di certificazione dal produttore o importatore). Il concessionario, poi, acquista sul mercato e installa un numero qualsiasi di apparecchi corrispondenti a quello certificato nel 'modello'. Può succedere che a distanza di tempo che gli apparecchi acquistati e installati non sono, in realtà, conformi all’apparecchio-tipo certificato, e l’amministrazione finisce così per rispondere del danno (emergente e lucro cessante) subito da chi è quindi costretto a ritirare tutti gli apparecchi non oggettivamente conformi al 'modello' certificato. L’occasione della legge delega e successivamente dei delegati consiste nel liberare l’amministrazione dal rischio del danno patrimoniale (peraltro ingente), corrispondentemente elevando il grado di responsabilità che, verso se stessi e i terzi, si devono assumere produttori, importatori o utilizzatori (concessionari in primo luogo).

Ciò attraverso, appunto, la previsione che costoro devono per loro conto procurarsi le certificazioni da soggetti – che essi stessi si scelgono e che, in ogni caso, devono essere accreditati l’unico organismo di accreditamento previsto e disciplinato sulla scorsa di norme vigenti basate su corrispondenti di fonte comunitaria”.

 

INASPRIMENTO DELLE SANZIONI, AMMINISTRATIVE O PENALI E NUOVI POTERI DI CONTROLLO CONTRO IL GIOCO ILLECITO - La lettera g) del comma 2, prevede il rafforzamento del contrasto ad ogni forma di gioco illegale, soprattutto per quello offerto attraverso reti telematiche e/o di telecomunicazione, giochi, scommesse o concorsi pronostici con vincite in denaro in difetto di concessione, autorizzazione, licenza o altro titolo autorizzatorio o abilitativo (ad esempio attraverso l’introduzione del blocco dei pagamenti). “Alla lettera h) è prevista la razionalizzazione, la semplificazione e il rafforzamento del sistema sanzionatorio, rispettando il principio di proporzionalità tra l’entità delle sanzioni penali e amministrative rispetto alla gravità delle violazioni con l’indicazione specifica, per ulteriore chiarezza, delle disposizioni abrogate. Alla lettera i) si prevede un’ulteriore misura riguardante l’introduzione dell’obbligo, a carico dei concessionari, di tracciare tutti i riversamenti derivanti dalla raccolta delle giocate e i compensi spettanti ai soggetti operanti nella propria rete di raccolta, con esclusione delle vincite e dei rimborsi nonché dei riversamenti a favore dello Stato o dell’Agenzia per pagamenti di imposte, tasse o utili erariali. Alla lettera l) si prevede l’individuazione del contenuto minimo dei contratti proposti dai concessionari ai punti di offerta di gioco, rimettendo ai delegati l’elenco dei requisiti e delle cause ostative per la stipula, soggetti comunque alla verifica di conformità da parte dell’Agenzia. Alla lettera m) si prevede, sul piano dei requisiti per la partecipazione a gare o a procedure ad evidenza pubblica e il rilascio, il rinnovo e il mantenimento di concessioni in materia di giochi pubblici, il rafforzamento dell’apparato normativo, che già attualmente prevede numerose preclusioni per chi è anche solo 'imputato' per una serie di delitti.

È prevista la possibilità, tramite i delegati, di formulare ed aggiornare le norme in relazione alla presenza di società fiduciarie o di trust e prevedere che le medesime preclusioni riferite alle società concessionarie e alle sue controllanti, siano applicate anche alle società di gestione dei fondi di investimento, nel caso in cui questi controllino o partecipino al capitale delle società concessionarie. È prevista, altresì, una responsabilità allargata per i soci di società di capitali di minori dimensioni, che costituiscono il veicolo per consumare frodi ed illeciti nel settore dei giochi, al riparo da responsabilità patrimoniali da parte dei veri responsabili e l’ampliamento delle ipotesi delittuose che impediscono il rilascio, il mantenimento o il rinnovo di concessioni o autorizzazioni.

Alla lettera n) è prevista l’estensione della disciplina in materia di trasparenza e requisiti soggettivi e di onorabilità di cui alla lettera m) anche a tutti i soggetti della filiera dei giochi pubblici, diversi dai concessionari (gestori, terzi incaricati, etc.) in qualunque forma organizzativa costituitisi, anche societaria”.

 

CRISI DEL CONCESSIONARIO – Ed ecco un altro punto importante, già presente nelle precedenti versioni del Ddl. “Ad oggi nessuna disposizione regola, nel caso di default a vario titolo di un concessionario (in particolare per revoca o decadenza della concessione), il 'destino' di tutta la massa di contratti (di diritto privato) e di connessi rapporti giuridici del concessionario nei riguardi dei gestori di apparecchi Awp e dei titoli abilitativi (nulla-osta) che i gestori devono possedere per poter installare apparecchi nei diversi esercizi delle reti fisiche di raccolta di gioco mediante apparecchi. Con la previsione di cui alla lettera o) si intende sopperire alla mancanza di una disciplina specifica in tal senso al fine di chiarire che se i gestori, 'orfani' del concessionario in default, non trovano entro un breve lasso di tempo un altro concessionario col quale contrattualizzarsi, i loro titoli abilitativi all’esercizio degli apparecchi perdono senz’altro valore, anche al fine di evitare che gli apparecchi in tal modo 'adespoti' possano 'immergersi nel nero', continuando a raccogliere sine titulo”.

 

ABROGAZIONI – Altrettanto fondamentale è la disposizione della lettera p), che “riguarda l’individuazione della decorrenza della soppressione delle disposizioni di legislazione vigente da coordinarsi con l’entrata in vigore ovvero la decorrenza degli effetti dei delegati per evitare vuoti di disciplina tra quella che cessa di vigere e quella che entrerà in vigore”.

 

LA RELAZIONE TECNICA – Nella relazione tecnica invece viene evidenziato che “la previsione di una regolamentazione uniforme potrebbe contenere l’esercizio, a livello territoriale, di interventi restrittivi e limitazioni, in molti casi già vigenti nel territorio nazionale, che non sarebbero, quindi, introdotte dai decreti attuativi, e i cui effetti sono già assorbiti rispetto alla domanda di gioco e ai correlati volumi di raccolta. Si tratta, peraltro, di effetti non valutabili a priori, ma che potranno essere stimati, in relazione ai possibili effetti finanziari, solo in relazione alle specifiche disposizioni attuative, che dovranno specificare anche le modalità di confronto tra gli attori istituzionali interessati al fine del contemperamento degli interessi” . Per quanto attiene ai criteri di delega di cui al comma 2, lett. b) “si prevede che la prevista razionalizzazione territoriale della rete di raccolta del gioco, anche in funzione della pianificazione della dislocazione locale di cui alla lettera a) del presente comma, a partire da quello praticato mediante gli apparecchi di cui all'articolo 110, comma 6, lettere a) e b) del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, di cui al regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, e successive modificazioni, non determinerà una contrazione dell’offerta di gioco. Al riguardo, si specifica che il criterio non si ispira a un obiettivo di mera riduzione degli apparecchi da gioco, ma – secondo quanto evidenziato a proposito della precedente lettera a ), essendo preordinato al diverso obiettivo della razionalizzazione dell’offerta, improntata ai criteri di specializzazione e di progressiva concentrazione della raccolta di gioco in ambienti sicuri e controllati - potrebbe anche tradursi in una rinnovata attrattività rispetto a categorie diverse di utenti del gioco, senza che si determino effetti negativi sul gettito che potrebbero, invece, conseguire da una diretta riduzione dell’offerta. Le stesse considerazioni possono farsi in relazione al criterio di cui alla lettera c), che ripete il principio della dislocazione territoriale della rete di raccolta del gioco, anche sulla base di una revisione del limite massimo degli apparecchi da gioco presenti in ogni esercizio anche in relazione alla superficie minima degli esercizi che li ospitano, della separazione graduale degli spazi nei quali vengono installati e delle fasce orarie di gioco con criteri omogenei per tutto il territorio nazionale. Al riguardo si ritiene che il principio di un adeguato contemperamento tra lo spazio disponibile e l’allocazione di un adeguato numero massimo di apparecchi da gioco sia coerente con le esigenze di sicurezza, controllo e attrattività degli spazi di gioco, garantendosi, attraverso tale principio, anche un elemento di certezza agli operatori della filiera capace di incidere positivamente sugli investimenti e – indirettamente – in ragione di una maggiore certezza del quadro regolatorio, anche sul valore delle concessioni”.

Peraltro, recita ancora la relazione, “non vi sono elementi di previsione tali da far ritenere che un criterio di proporzionalità agli spazi considerati, tal quale quello delineato in norma determini, necessariamente, la riduzione dell’offerta, mentre la specializzazione e la progressiva concentrazione della raccolta di gioco in ambienti sicuri e controllati potrebbero comportare un incremento delle attività da gioco e, comunque, non una loro riduzione. Sul punto, si osserva che, in via di principio, una riduzione del gioco contenuta, come avvenuto già in passato, non comporta necessariamente una diminuzione della raccolta e, quindi, delle entrate erariali, in quanto gli avventori troveranno comunque un’offerta di gioco sempre sufficiente (si veda, ad esempio, la riduzione degli apparecchi attuata a cavallo degli anni 2017/2018).

Al riguardo, si sottolinea che un ulteriore elemento di riflessione in ordine alla non necessaria correlazione tra siffatti interventi di razionalizzazione dell’offerta e una possibile riduzione della raccolta di gioco (e quindi di gettito) deriva anche dai dati registrati durante il periodo della pandemia, che dimostrano una diversa allocazione delle abitudini dell’utenza e delle scelte dei giocatori, ma non una disaffezione derivante dalla riduzione delle occasioni di gioco.

Invero il gettito di competenza del 2021 è cresciuto di circa il 9 percento rispetto a quello del 2020, anche se le attività di gioco sono state chiuse (ad eccezione dei giochi numerici e delle lotterie nonché del gioco a distanza) nei primi sei mesi dell’anno 2021. In particolare, a fronte di una riduzione del gettito erariale derivante dagli apparecchi da intrattenimento (art. 110, comma 1, lett. a) e b) del R.D. 773/1931) di circa il 22,9 percento, si registra una forte crescita degli altri comparti (giochi numerici e totalizzatore + 34 9 percento, lotterie + 64 9 percento, lotto + 27 9 percento), anche se va considerata la forte componente fiscale relativa al gioco mediante apparecchi.

Si può quindi affermare che la domanda di gioco è sostanzialmente rigida. In ordine ai criteri di delega indicati nella lett. e) del comma 2, con particolare riguardo alla previsione di caratteristiche minime che dovranno possedere le sale da gioco, l’obbligo di certificazione di ogni singolo apparecchio e del limite di utilizzo dei medesimi apparecchi, in previsione del graduale passaggio a modalità di gioco esclusivamente da remoto, occorre evidenziare che la certificazione degli apparecchi da gioco ed il passaggio a modalità di gioco da remoto (già previste da precedenti disposizioni sulle quali non sono state mosse eccezioni in ordine alla possibilità di minori entrate) sono finalizzate ad accrescere la sicurezza dei sistemi di gioco, per evitare frodi o abusi che, come noto, drenano risorse pubbliche, mediante l’evasione dei tributi.

Risponde a tale esigenza – oltreché al contrasto del gioco illegale, in particolare, minorile e alla tutela dei soggetti più deboli - anche la previsione di caratteristiche minime che dovranno possedere le sale da gioco.

Occorre, pertanto sottolineare che anche se le misure su descritte potrebbero comportare un ridimensionamento della filiera (anche se non è scontato che accada), detta circostanza , presumibilmente accrescerebbe il valore delle concessioni in essere, in quanto i concessionari potrebbero aspirare a maggiori margini, per la diminuzione degli altri operatori di gioco. Per quanto attiene al valore delle concessioni, sulla scorta delle gare fini qui concluse si stima che il numero dei partecipanti sarà superiore al numero di concessioni messe a gara, con l’incremento (anziché la riduzione) delle somme offerte. Ciò premesso, il quadro degli oneri che potrebbero, eventualmente, derivare dai principi di delega contenuti nella lettera 'e') non appare verificabile ex ante, assenza di maggiori elementi di dettaglio.

Tra i predetti criteri di delega si fa, infatti, riferimento a diversi possibili approcci al fenomeno del gioco d’azzardo patologico, prevedendosi modalità differenti, in chiave di prevenzione e controllo dei rischi per i soggetti più deboli, dalla riduzione dei punti di gioco. Si fa riferimento, in particolare, sia alla prevista introduzione di meccanismi di autoesclusione dal gioco, alcuni dei quali richiamati come eventuali ('..anche sulla base di un registro nazionale al quale possono iscriversi i soggetti che chiedono di essere esclusi dalla partecipazione in qualsiasi forma ai giochi..'), sia ad eventuali interventi sulla riconduzione del gioco entro predeterminate fasce orarie, rispetto ai cui effetti, allo stato, non si possono esprimere valutazioni di carattere finanziario, in considerazione dell’assenza di previsioni normative di dettaglio, sulle quali occorrerà un confronto tecnico più approfondito, con l’apporto delle Amministrazioni, anche territoriali, in assenza del quale non è possibile, allo stato, valutare plausibilmente effetti finanziari. Né, allo stato, è possibile valutare l’interazione tra le diverse Amministrazioni interessate, anche in relazione alla valutazione dell’esercizio delle attività e responsabilità che potranno, eventualmente, essere demandate loro dai decreti attuativi. Ciò premesso si dà atto che solo la verifica dei puntuali interventi che saranno effettuati attraverso i decreti legislativi, nel rispetto dei criteri e principi su indicati, consentirà le necessarie valutazioni sugli effetti finanziari rinvenienti dagli stessi.

Per quanto riguarda la lettera i) del comma 2, relativo all’obbligo di tracciabilità, per i concessionari, di tutti gli introiti derivanti dalla raccolta delle giocate e i compensi spettanti ai soggetti operanti nella propria rete di raccolta, si ritiene che gli eventuali maggiori costi connessi a tali adempimenti non possano influire in senso depressivo rispetto al valore delle concessioni per l’esercizio dei giochi, con ripercussioni negative sull’introito atteso dalle gare per l’attribuzione delle stesse. Infatti, si tratta di adempimenti che gravano su molti soggetti, anche estranei al comparto dei giochi e costituiscono il completamento di adempimenti che già oggi fanno carico ai concessionari dei giochi. Inoltre, si osserva che le Gare per l’attribuzione delle concessioni richiedono requisiti bilancistici, finanziari e patrimoniali che implicano la presenza di soggetti a forte struttura con organizzazioni complesse, in grado di 'assorbire' senza traumi adempimenti della specie. Non appaiono suscettibili di determinare effetti finanziari i principi di delega contenuti alle lettere d) f), g), h), l), m), n), o) e p), i quali sono finalizzati a una maggiori specificazione della disciplina di aspetti tecnico- giuridici correlati al regime delle licenze, della qualificazione degli organismi di certificazione, dei controlli, nonché al riordino del regime sanzionatorio: ferma restando, anche in questo caso, che la valutazione, per la complessità e la varietà degli ambiti incisi dall’intervento complessivo di riordino che si intende realizzare, non può che rinviarsi alla emanazione delle misure attuative di dettaglio”.

Per tutto quanto sopra, “nella considerazione che dall’attuazione della presente delega non devono derivare nuovi o maggiori oneri, giusta la clausola espressamente prevista dall’articolo 2 del presente disegno di legge, volta ad assicurare la neutralità finanziaria e/o l’invarianza del gettito complessivo, senza incidere sui saldi e nel rispetto degli obiettivi programmati di finanza pubblica, lo stesso articolo 2 prevede espressamente, ai sensi dell’art. 17, comma 2, della Legge 31 dicembre 2009 n. 109, che in considerazione della complessità delle materie trattate dai decreti legislativi e in assenza di previsioni di dettaglio, per la cui emanazione dovranno essere interpellati anche gli ulteriori attori istituzionali coinvolti nelle definizione delle disposizioni attuative, definendo altresì le modalità di raccordo con le altre Amministrazioni, anche territoriali, interessate in ordine alle soluzioni attuative dei criteri di delega – non è possibile, allo stato e per la complessità della materia trattata valutare l’insorgenza di eventuali effetti finanziari, allo stato non quantificabili. Nel caso in cui nuovi o maggiori oneri derivanti da un decreto legislativo non trovino compensazione nell’ambito dello stesso, il decreto è emanato solo successivamente all’entrata in vigore di un provvedimento legislativo che stanzi le occorrenti risorse finanziarie. I suddetti schemi di decreti legislativi saranno trasmessi alle Camere e, pertanto, accompagnati dalle rispettive relazioni tecniche le quali forniranno la puntuale stima degli effetti finanziari delle disposizioni contenute nei decreti stessi, dai quali non devono derivare nuovi o maggiori oneri per il bilancio dello Stato”.