Слеза ребенка: как спасти лагеря детского отдыха
Несколько членов Совета Федерации внесли в Госдуму проект закона о запрете перепрофилирования детских оздоровительных организаций всех форм собственности. Законодатели также намерены дополнить Земельный кодекс нормами об ограничении на использование земель, на которых расположены такие организации, не по целевому назначению. Подробности — в материале «Известий».
«Привлекать бюджетное плечо»
В закон «Об основных гарантиях прав ребенка в РФ» предложено внести запрет на перепрофилирование детских оздоровительных организаций, а также дополнить Земельный кодекс РФ нормами об ограничении на использование земель, на которых расположены такие организации, не по целевому назначению. Как отмечается в пояснительной записке к законопроекту, «наибольшую долю в числе причин закрытия составили смена вида собственности, решение частного собственника, экономическая нецелесообразность, нарушения санитарных и противопожарных норм, перепрофилирование». По данным Минпроса, свыше 400 лагерей почти в 70 субъектах Федерации не функционируют с 2015 года из-за несоответствия современным требованиям. Только за 2019–2021 годы было перепрофилировано и закрыто 52 детских оздоровительных лагеря разных форм собственности.
Уполномоченный при президенте РФ по правам ребенка Мария Львова-Белова в беседе с «Известиями» отметила, что уже давно назрела необходимость принятия комплексных мер по развитию системы детских оздоровительных лагерей как на федеральном, так и на региональном уровне.
— Помимо шагов, связанных с сохранением и реконструкцией уже существующих, есть потребность в создании новых оздоровительных детских центров, в том числе круглогодичных, — подчеркнула Мария Львова-Белова. — Остро стоит и задача по подготовке профессиональных кадров, разработке новых методик и программ, а также повышению уровня доступности летнего отдыха для детей с особенностями развития и инвалидности.
Проблемы с пандемией
Директор группы компаний «Национальный оператор детского отдыха» Евгений Шулятьев напомнил, что количество загородных детских лагерей ежегодно сокращается более чем на 4% (это около 60–70 в год). Два «ковидных» года сильно ускорили закрытие лагерей или их перепрофилирование под взрослый отдых. В 2020 году многие регионы только в мае сообщили об отмене детского отдыха, когда собственники уже вложились в подготовку объектов.
Он опасается, что законодательный запрет собственникам перепрофилировать детские лагеря смогут обойти через смену юридического лица или переоформив актив на другое юридическое лицо. Поэтому, считает он, только запрет на изменение целевого использования земельного участка, выделенного для функционирования детского лагеря, позволит этого избежать. «Это не даст возможности собственнику изменить целевое использование зданий и сооружений на данном земельном участке и получить согласование от госорганов», — заметил Шулятьев.
Директор детского лагеря «Лесной» (Пушкинский район МО) Сергей Лебедев объясняет, что сейчас законодательно ведение Реестра (лагерей) в разных субъектах поручено разным госорганам. В Московской области это Минсоцзащиты, в Москве это Мосгортур, в большинстве регионов — региональные министерства образования.
— Это никто не анализировал по РФ, — рассказывает Сергей Лебедев. — Министерство просвещения ведет реестр вообще факультативно. Эта функция не закреплена за ним законодательно. Расчет количества загородных лагерей выполнен нелогично. На одном объекте инфраструктуры может быть зарегистрировано в реестре 3–5 детских лагерей, а учет лагерей ведется именно по реестру.
Поэтому, продолжает Лебедев, нужны изменения в порядок формирования реестра в субъектах РФ. Например, ввести регистрационные идентификаторы (ID) объекта инфраструктуры детского отдыха. Станет понятным реальное количество лагерей. Но это отразится на статистических показателях (официальное количество лагерей резко сократится), что может не понравиться руководству ведомств.
— Перепрофилирование детских оздоровительных организаций надо остановить, — говорит руководитель РОО «Объединение многодетных семей города Москвы» Наталья Карпович. — Часто такие учреждения находятся на балансе муниципалитетов и требуют средств на содержание. Конечно, гораздо проще их продать или сдать в аренду и сбросить с баланса. Но количество детей со слабым здоровьем растет. Я считаю правильным законодательно ограничить [чиновников] от соблазна перепрофилировать или вообще закрыть детские оздоровительные организации.
«Больше вопросов»
Однако глава «Союза матерей» Ольга Панина полагает, что внесенный в Госдуму законопроект ставит больше вопросов, чем ответов.
— При изучении предлагаемых поправок в ФЗ о защите прав детей можно увидеть некорректную и размытую формулировку, которая не дает четкого определения понятия объектов отдыха и оздоровления детей, хотя абзацем выше эта формулировка достаточно точно прописана, — говорит Панина. — Этот момент требует существенной доработки.
Кроме того, непонятно, каким образом сенаторы хотят предотвращать перепрофилирование или ликвидацию детских оздоровительных объектов, если своей же поправкой они практически ослабляют установленные и действующие в настоящее время запреты на это самое перепрофилирование. Иначе говоря, сегодня 98-я статья Земельного кодекса прямо запрещает какие-либо действия с земельными участками, относящимися к землям рекреационного назначения, не соответствующие их целевому назначению, продолжает Панина. Законопроект же предлагают позволить изменение разрешенного использования таких земель в некоторых случаях, что, соответственно может только усугубить ситуацию с перепрофилированием бывших санаториев и детских оздоровительных лагерей по всей стране, отмечает эксперт.
— Сегодня мало принять закон о запрете перепрофилирования, тем более что нормативно-правовые документы на эту тему уже имеются, — рассуждает председатель Московской Федерации профсоюзов Михаил Антонцев. — Нужно ставить вопрос о сохранении действующих здравниц и их содержании. Мы считаем, что необходимо предусмотреть дополнительное финансирование детских лагерей из государственного бюджета, так же как финансируются, например, детские сады и школы. А это возможно только при внесении изменений в региональные и федеральные законы о бюджете. Также стоит рассмотреть вопрос об установлении льгот или полном освобождении от налогов детских здравниц.
Выходом из сложившейся ситуации могла бы быть разработка специальной федеральной инвестиционной программы реконструкции или строительства детских оздоровительных объектов на основе государственно-частного партнерства, что уже практикуется на региональном уровне в некоторых субъектах Российской Федерации, добавляет директор по работе с органами государственной власти Национального туроператора «АЛЕАН», советник президента Российского союза туриндустрии Юлия Скоромолова.
Запрещать — мало
Большинство пионерских лагерей были приватизированы и сейчас находятся в частной собственности, рассказал «Известиям» первый заместитель председателя Общественной палаты РФ по ЖКХ, строительству и дорогам Леонид Бандорин. Соответственно, у таких собственников есть желание изменить вид разрешенного использования их земельных участков. В соответствии с классификатором Росреестра видов разрешенного использования, такие земельные участки относятся к зонам «Отдых (рекреация)».
— Изменение видов разрешенного использования — это компетенция органов местного самоуправления, — говорит Бандорин. — И это правильно, потому что организация мест детского отдыха — это вопрос муниципального значения, согласно ФЗ-131 об общих принципах организации местного самоуправления в РФ. Ограничить оборот таких земельных участков в Земельном кодексе РФ можно, но это только законсервирует сложившуюся ситуацию, а не обеспечит реализацию гарантии прав ребенка на оздоровительный отдых.
Директор Всероссийского детского центра «Орленок» Александр Джеус сетует, что отрасль детского отдыха и оздоровления находится в глубоком кризисе. На протяжении последних десятилетий прослеживается тенденция сокращения числа детских здравниц. Около 50 приватизированных объектов советского наследия прекратили свое существование как лагеря, санаторно-оздоровительные и санаторно-курортные организации для детей, в том числе по причине перепрофилирования в семейные отели, рестораны. Оставшийся фонд изношен и требует капитальных вложений.
По словам заместителя руководителя комитета по туризму «Опоры России», руководителя Союза организаторов детского активного туризма Марины Ненароковой, «реконструкции требуют почти все объекты — а загородных стационарных лагерей, по данным Министерства просвещения в 2019 году, у нас насчитывалось 2277, сейчас, по данным всех 85 реестров за 2021 год, насчитывается около 2 тыс.».
Председатель Комиссии по демографии, защите семьи, детей и традиционных семейных ценностей, генеральный директор АНО «Институт научно-общественной экспертизы» Сергей Рыбальченко всё же считает, что запрет поможет остановить негативные тенденции, «но для развития нужны новые механизмы и поддержка на федеральном уровне».
— Главный вопрос — финансирование, без которого инфраструктура детского отдых не может полноценно развиваться, — говорит Сергей Рыбальченко. — Нужна государственная поддержка детского летнего отдыха не только для детей и семей, которые находятся в трудной жизненной ситуации. Дети работающих родителей также нуждаются в поддержке.
Чего не хватает
— Обсуждение вопроса состояния сферы отдыха и оздоровления детей на уровне Совета Федерации и Государственной думы само по себе событие важное и оптимистичное, — полагает научный сотрудник Научно-исследовательского центра стратегии, проектирования и правового обеспечения ФИРО РАНХиГС Светлана Коваль. — Очень важно вмешательство государства и жесткие федеральные регламенты, которые должны регулировать не только муниципальную, но и частную собственность относительно социального назначения земельного объекта. Для стимулирования отрасли нужна отдельная федеральная программа поддержки развития детского отдыха.
Однако ряд экспертов полагает, что законопроект не продуман как следует.
— Он ущемляет права владельцев частных объектов, — говорит Андрей Данилков, генеральный директор ЦДМО «Магистр». — Как было выживать частным и ведомственным лагерям в период пандемии, когда была под запретом их деятельность? И сфера детского отдыха не получила поддержки, так как не была признана пострадавшей отраслью.
Леонид Бандорин также указывает на недостатки законопроекта.
— Я не считаю введение запрета на перепрофилирование эффективным решением, — говорит эксперт. — У нас огромное количество пустующих детских лагерей. Причем в них нельзя сейчас запустить детей: нужен серьезный ремонт или, скорее всего, полная модернизация таких комплексов. Поэтому нужно создавать стимулы для сохранения и развития профиля таких комплексов, нужна инвестиционная привлекательность, в том числе и для строительства новых комплексов. Это достигается принятием муниципальных и региональных программ развития детского отдыха.
